SCIA in luogo del permesso di costruire: quale termine per adottare l’inibitoria?
di Mario Petrulli
Premessa
Come è noto, dinanzi ad una SCIA edilizia, entro 30 giorni il dirigente dell’ufficio che riscontra l’assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento (art. 23, commi 1 e 6, del Testo Unico Edilizia – DPR n. 380/2001).
E se l’interessato presenta una SCIA ma, in realtà, l’intervento edilizio da realizzare richiede il permesso d costruire, l’inibitoria deve essere adottata entro il medesimo termine di 30 giorni?
La risposta corretta alla domanda è stata fornita dalla giurisprudenza: vediamo, brevemente, in quali termini.
L’inefficacia della SCIA
In tali situazioni, una SCIA è semplicemente inefficace (ossia, è inidonea a produrre effetti), dal momento che tale strumento non può fornire legittimazione alcuna alla realizzazione di interventi per cui è necessario il permesso di costruire i quali, ancorché sia stata presentata una segnalazione, restano soggetti al proprio regime[1].
Se è inefficace, ne deriva che la SCIA non può in alcun modo legittimare un intervento di nuova costruzione soggetto a rilascio del permesso di costruire[2].
A ben vedere, siamo dinanzi ad una situazione assimilabile (sebbene non perfettamente coincidente) con il caso della SCIA incompleta. Ed infatti, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’esercizio dei poteri inibitori e ripristinatori di cui commi 3 e 4 dell’art. 19 L. n. 241/90 presuppone l’intervenuta presentazione di una SCIA che sia, comunque, completa di tutti i pareri, nulla osta previsti dalla normativa vigente ed autorizzazioni delle autorità tutorie dei vincoli eventualmente insistenti sull’area oggetto di intervento. Viceversa, nel caso in cui, la SCIA non risulti corredata dei preliminari atti di assenso sopra indicati, la stessa non può ritenersi efficace fin dall’origine e, come tale abilitante l’esecuzione dell’intervento segnalato, con conseguente obbligo dell’amministrazione comunale di archiviarla in ogni tempo – e, quindi, di dichiararne l’inefficacia – conseguentemente ordinando il ripristino dello stato dei luoghi, secondo quanto previso dalla normativa di cui al D.P.R. n. 380/2001[3].
In altri termini, ai fini del decorso del termine di controllo “ordinario” sulla S.C.I.A. edilizia, previsto dall’art. 19, commi 3 e 6-bis, della Legge n. 241/1990 (30 giorni) – con conseguente operatività delle condizioni di cui al comma 4, ovvero quelle dell’autotutela – è necessario che sussistano nella loro interezza i presupposti di efficacia della stessa, ossia che risulti debitamente comprovato, anche per mezzo di autocertificazioni, il possesso delle certificazioni e dei requisiti richiesti, tra cui l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.lgs. n. 42/2004[4].
Altro esempio di SCIA inefficace è rinvenibile nel caso in cui la segnalazione sia priva dell’autorizzazione paesaggistica[5]. Ed infatti, secondo l’art. 22, comma 6, del d.P.R. n. 380/2001, il quale detta la disciplina degli interventi subordinati a S.C.I.A., “la realizzazione degli interventi di cui al presente Capo che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica, paesaggistico-ambientale o dell’assetto idrogeologico, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative”.
La norma impone, quindi, al presentatore della S.C.I.A. di munirsi, prima d’intraprendere i lavori oggetto della segnalazione, anche della prescritta autorizzazione di settore, la quale tuttavia nel caso di specie non risulta essere stata né richiesta, né tantomeno assentita: con la conseguenza dell’inefficacia radicale, già ab origine, del titolo edilizio di provenienza privata.
La giurisprudenza amministrativa si è espressa, infatti, nel senso che, per tutti gli interventi realizzabili mediante SCIA previa autorizzazione paesaggistica, in assenza del rilascio di quest’ultima, la segnalazione non ha effetto e l’intervento realizzato deve, pertanto, considerarsi eseguito senza titolo[6].
La dichiarazione di inefficacia
Dinanzi ad una SCIA inefficace, l’ufficio può e deve comunicare al presentatore, con proprio provvedimento motivato, l’inapplicabilità della SCIA nel caso concreto: tale comunicazione non assume la forma di una sanzione ma di un provvedimento ricognitivo di un dato di fatto[7].
Né tale dichiarazione è inquadrabile in termine di provvedimento di autotutela, essendo dinanzi, in concreto, ad un abuso, rilevabile e perseguibile senza il limite dei 12 mesi previsto dall’art. 21-nonies, comma 1, della Legge n. 241/90[8].
Il termine per l’esercizio del potere inibitorio
Dinanzi ad una inefficacia, si può affermare l’inapplicabilità del termine decadenziale del potere inibitorio dei 30 giorni, la cui scadenza esaurisce gli ordinari poteri di vigilanza edilizia solamente nelle ipotesi in cui gli interventi rientrino fra quelli realizzabili mediante SCIA (TAR Toscana, sent. 12 dicembre 2017, n. 1559); di conseguenza, l’inibitoria deve essere adottata senza alcun limite di tempo, visto che la vigilanza edilizia non incontra limiti temporali[9].
La natura giuridica della SCIA – che non è una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – induce ad escludere che l’autorità procedente, dinanzi ad una SCIA inefficace, debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento di dichiarazione di inefficacia. Tale affermazione è coerente con il principio generale che esclude l’applicazione l’istituto della comunicazione di avvio del procedimento o del preavviso di rigetto ex art. 10 bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241[10].
L’assenza di un affidamento in capo al presentatore
L’errore sui requisiti oggettivi della SCIA, essendo quest’ultima una dichiarazione unilaterale, non può comportare, in favore di chi la rende, un affidamento vincolante per la Pubblica Amministrazione, che si limita a riceverla[11].
Note
[1] TAR Toscana, sez. III, sent. 12 dicembre 2017, n. 1559; TAR Basilicata, sez. I, sent. 19 settembre 2024, n. 458.
[2] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 6 agosto 2019, n. 5589.
[3] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 1° luglio 2021, n. 7811; sez. II, sent. 4 luglio 2023, n. 11231; TAR Veneto, sez. II, sent. 13 novembre 2020, n. 1060; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 9 luglio 2020, n. 1303; TAR Calabria, Reggio Calabria, sent. 18 dicembre 2023, n. 901.
[4] TAR Veneto, sez. II, sent. 13 novembre 2020, n. 1060; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. 9 luglio 2020, n. 1303; TAR Calabria, Reggio Calabria, sent. 18 dicembre 2023, n. 901.
[5] TAR Molise, sez. I, sent. 20 luglio 2022, n. 261.
[6] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sent. 12 giugno 2018, n. 6566. Cfr. anche TAR Toscana, sez. III, sent. 13 maggio 2022, n. 663: “La giurisprudenza ha, più volte, chiarito che in presenza di una SCIA inesatta o incompleta, permane sempre e comunque il potere di inibire l’attività segnalata (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18 giugno 2014, n. 1601; TAR Campania, Napoli, sez. II, 25 luglio 2016, n. 3869; sez. VII, 10 gennaio 2019, n. 143; TAR Liguria, Genova, sez. I, 10 maggio 2019, n. 436). Affinché la SCIA (o la DIA) possa essere idonea allo scopo, sono necessarie la sussistenza e la completezza della relativa documentazione, dovendo la stessa, anche se intesa quale atto del privato, corrispondere al modello legale per poter produrre effetti” (Consiglio di Stato n. 2799/2021, n. 2584/2018, n. 1416/2014). Essa è inidonea a costituire valido ed efficace titolo abilitativo “tacito”, posto che soltanto una SCIA completa legittima l’esercizio dell’attività edilizia. Le conseguenze immediate sono: l’intervento edilizio eventualmente avviato o compiuto si qualifica avvenuto in assenza dei presupposti di legge; le opere risultano abusive perchè compiute in assenza del relativo titolo edilizio (Cons. di Stato n. 6790/2020)”; cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 21 luglio 2020, n. 937: “A seguito della presentazione della SCIA, il decorso del tempo determina il consolidamento del titolo, con conseguente necessità della sua preventiva rimozione, in vista dell’assunzione di iniziative sanzionatorie, è altrettanto vero che, per ius receptum, presupposto indefettibile perché la SCIA possa essere produttiva di effetti è la veridicità delle dichiarazioni e la completezza della documentazione a suo corredo; cosicché, in presenza di una SCIA inesatta o incompleta, permane sempre e comunque il potere di inibire l’attività comunicata (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18 giugno 2014, n. 1601; TAR Campania, Napoli, sez. II, 25 luglio 2016, n. 3869; sez. VII, 10 gennaio 2019, n. 143; TAR Liguria, Genova, sez. I, 10 maggio 2019, n. 436)”.
[7] Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 6 agosto 2019, n. 5589, che ha confermato la sent. n. 1559/2017 del TAR Toscana, sez. III.
[8] TAR Basilicata, sez. I, sent. 19 settembre 2024, n. 458.
[9] TAR Basilicata, sez. I, sent. 19 settembre 2024, n. 458.
[10] TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. 3 gennaio 2023, n. 69; sez. VIII, sent. 3 dicembre 2021, n. 7787; Salerno, sez. III, sent. 21 settembre 2023, n. 2028.
[11] TAR Basilicata, sez. I, sent. 19 settembre 2024, n. 458.
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