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Contratti pubblici: relazione dell'Autorità di vigilanza
Il valore del mercato degli appalti pubblici è pari a 76 miliardi di euro, circa il 5,1% del PIL

Il dato è contenuto nella relazione annuale 2007 dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, presentata il 9 luglio al Parlamento. Si tratta di un valore che si riferisce ai soli appalti di importo superiore a 150.000 euro, per i quali è previsto l’obbligo di comunicazione all’Autorità. Gli appalti di importo superiore a 150.000 euro nel 2007 sono 35.502, mentre quelli di importo inferiore ai 150.000 euro, secondo una stima, sono circa 41.128 per un valore complessivo di 2,7 miliardi di euro.

Quello degli appalti pubblici è dunque un mercato importante che registra però alcune problematicità.

Da parte delle stazioni appaltanti: progettazione carente, erronea formulazione dei requisiti di partecipazione alle gare, mancanza di trasparenza sulla pubblicità dei bandi sono alcune delle criticità che frenano la concorrenza, fanno lievitare i costi di realizzazione dell’opera e allungano i tempi di esecuzione.

Da parte delle imprese: l’elevata numerosità delle società a responsabilità limitata, presenti sul mercato, pone dubbi sulla capacità di questo tipo di imprese di soddisfare le esigenze delle stazioni appaltanti sotto il profilo della solidità patrimoniale e di una gestione aziendale che investe sulla modernizzazione.
Da parte dello Stato: ipertrofia normativa e le continue correzioni al Codice dei lavori pubblici, "ben tre in due anni di vita", rileva il presidente dell’Autorità, Luigi Giampaolino, hanno "creato incertezza nel mercato". Il "continuo ricorso a discipline derogatorie", oltre a dimostrare la difficoltà di operare con il regime normale, "ha finito per creare situazioni patologiche".

Occorre individuare dunque "un corretto punto di equilibrio tra esigenze di snellezza invocate dal mercato e la necessità di non dismettere completamente un adeguato controllo sui meccanismi di spesa pubblica". E, per quanto riguarda il problema del contenzioso tra imprese ed amministrazioni "in un momento così importante per il rilancio degli investimenti pubblici e privati nelle infrastrutture, nei trasporti e nei servizi pubblici essenziali, a livello locale e nazionale, è fondamentale garantire agli investitori e al mercato un sistema semplice, snello e tempestivo di rimedi proporzionati".

"Rinnovare un grande patto, sotto l’egida delle garanzie normative di derivazione comunitaria, con cui collegare, in un circuito virtuoso Autorità, stazioni appaltanti, imprese e cittadini, così da indirizzare il sistema verso un accorpamento funzionale della domanda pubblica aggregata con lo sviluppo delle centrali di committenza”. E’ l’appello che il presidente della Camera, Gianfranco Fini, ha lanciato in occasione della presentazione della Relazione.

Caratteristiche del mercato degli appalti
La prevalenza nel mercato riguarda gli appalti di servizi che rappresentano circa il 33% del totale dei contratti (22,5 miliardi di euro), seguiti dagli appalti di lavori che rappresentano il 30% del mercato (20,4 miliardi di euro) e dagli appalti di forniture di beni pari al 17% del totale (11,9 miliardi di euro). Il restante 20% del mercato è rappresentato da appalti misti (5,2 miliardi di euro) nei settori ordinari ed appalti nei settori speciali (7,9 miliardi di euro).

Il settore dei servizi si caratterizza anche per un valore medio delle gare più elevato di quello degli altri contratti.

Per quanto riguarda la scelta del contraente, la procedura aperta viene utilizzata per il 54% del valore degli appalti, la procedura negoziata per il 27% e la procedura ristretta per il 17%. Nel settore dei lavori pubblici, si rileva che la quasi totalità dei bandi di gara (poco più del 97%) è di importo compreso tra 150.000 e 5.000.000 di euro, ovvero sotto la soglia comunitaria fissata, nel 2007, a 5.278.000 euro.

Le procedure maggiormente utilizzate per l’aggiudicazione sono quelle aperte. Il 56% del valore complessivo dei contratti viene infatti aggiudicato attraverso tali procedure. Il ricorso alle procedure ristrette riguarda il 34% del valore degli affidamenti, anche se in termini di numerosità rappresentano solo il 10%; le procedure negoziate sono utilizzate per un esiguo 6% del valore dei contratti.

Nel settore delle forniture i contratti sono affidati mediante procedure di tipo negoziato per il 23% del valore complessivo del comparto; una loro consistente quota (circa il 65%) viene affidata tramite procedure aperte. Le procedure ristrette riguardano poco più del 10% del valore totale degli affidamenti.

Gli appalti di un valore inferiore a 150.000 euro, sulla base dei dati inviati all’Autorità, mostrano una elevata frammentazione. Infatti, pur essendo il dato fortemente sottostimato, gli appalti di importo inferiore a € 150.000 ammontano a € 2,7 miliardi e sono circa 41.128 contro 35.502 di importo superiore a 150.000 €. Se si considera che il costo amministrativo di gestione di un appalto è sostanzialmente indipendente dall’importo a base di gara, l’elevato numero di appalti per importi inferiori a 150.000 euro impone una riflessione sulla necessità di intervenire per razionalizzare i costi di gestione delle stazioni appaltanti anche attraverso un loro accorpamento.

Criticità sistema appalti
La carenza di progettazione delle opere pubbliche causa il frequente ricorso alle varianti in corso d’opera, con conseguente lievitazione dei costi e allungamento dei tempi di esecuzione. Vari sono i casi sui quali per effetto di modifiche progettuali, varianti e riserve o addirittura assenza di progettazione, sia le previsione economiche che i tempi di realizzazione sono più che raddoppiati. Un caso emblematico è quello del sistema Ferroviario Alta Velocità e Alta Capacità (AV/AC) – tratte Roma-Napoli e Bologna Firenze – nel quale, per effetto di modifiche progettuali, varianti e riserve, sia le previsione economiche che i tempi di realizzazione sono più che raddoppiati.

Una ulteriore criticità del sistema è l’erronea formulazione dei requisiti di partecipazione, tali da ledere la concorrenza perché sproporzionati e limitativi del mercato degli appalti o comportanti la selezione di un contraente inadeguato e non qualificato ai fini della soddisfazione dell’interesse della stazione appaltante. Un esempio di tale criticità è la realizzazione del IV ponte sul Canal Grande di Venezia.

L ’Autorità ha riscontrato anche la prassi delle stazioni appaltanti di richiedere, ai fini della partecipazione alle procedure, requisiti più restrittivi rispetto a quelli previsti dalla normativa ovvero di imporre una dimostrazione della capacità economico-finanziaria o tecnico-organizzativa che, non tenendo conto dell’effettiva operatività sul mercato dei concorrenti, di fatto si traduce in un limite di accesso alle imprese neo costituite. Nel mercato di servizi e forniture, vige invece la prassi di introdurre nel bando di gara prescrizioni relative a specifiche tecniche che, descrivendo prodotti di una determinata fabbricazione o provenienza, limitano la possibilità delle imprese di presentare soluzioni tecnologiche alternative.

Un altro fenomeno negativo è rappresentato dalla frequente commistione tra i requisiti soggettivi di partecipazione e i criteri oggettivi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Ulteriore criticità rilevata nell’attività svolta dall’Autorità risulta essere la mancanza di trasparenza dell’attività delle stazioni appaltanti, in relazione alla pubblicità dei bandi di gara. Il mancato rispetto degli obblighi pubblicitari può avere effetti distorsivi sulla concorrenza in quanto, come evidente, riduce il numero dei partecipanti alla procedura di gara.

Proposte per il contenzioso
In un momento così importante per il rilancio degli investimenti pubblici e privati nelle infrastrutture, nei trasporti e nei servizi pubblici essenziali, a livello locale e nazionale, è fondamentale garantire agli investitori e al mercato un sistema semplice, snello e tempestivo di “rimedi” proporzionati. Per garantire l’efficienza del mercato occorre dunque trovare soluzioni più rapide per il contenzioso.

In primo luogo, l’arbitrato. La soluzione suggerita per rimuovere anomalie e criticità nel sistema degli arbitrati negli appalti pubblici è di riportare l’istituto sotto il controllo di un organo pubblico valorizzando la presenza delle componenti esponenziali degli interessi coinvolti. Ciò anche al fine di evitare l’anomalia, nel contesto europeo, che l’Italia diventi l’unico Paese privo della possibilità del ricorso al giudizio arbitrale.

Un secondo ordine di rimedi può scaturire dal recepimento della cd direttiva ricorsi (Direttiva CE 2007/66), che tutela situazioni giuridiche lese a seguito della mancata osservanza di determinate regole, in modo da consentire alle imprese illegittimamente escluse di poter essere riammesse al mercato in tempi ancora effettivamente utili.

A tal proposito l’Autorità, in base all’art. 6, comma 7, lett. n) del Codice dei contratti, sta già, per certi aspetti, dando preventiva attuazione a quanto previsto dalla direttiva ricorsi. Infatti, la previsione nella citata direttiva di una clausola sospensiva della conclusione del contratto al fine di consentire all’offerente – che ritenga di essere stato illegittimamente escluso – di poter far valere i suoi diritti senza che si creino situazioni di fatto a lui pregiudizievoli, corrisponde, per buona parte, a quanto viene richiesto dall’Autorità alle stazioni appaltanti nell’ambito del precontenzioso.

Fonte: www.governo.it

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